Reforma tributaria 2014 Proyecto de Ley 134 de 2014 Cámara Octubre 3 de 2014

El Gobierno Nacional radicó el anunciado proyecto de ley con el cual busca financiar el déficit fiscal del presupuesto para el 2015, por valor de $12,5 billones, pero va más allá, pues pretende recaudar por los siguientes 3 años del período. Los mayores tributos recaerán sobre los mismos escasos contribuyentes. En cuatro años se recaudarían aproximadamente $60 billones.

• Los colombianos han visto un incremento significativo de los impuestos; en efecto el recaudo de tributos ha aumentado un 47% entre 2010 y 2014, mientras que la inflación ha subido 13% en el mismo período. La promesa de no subir las tarifas impositivas no se cumplió en el primer periodo del gobierno, y no se cumplirá en el segundo.
• Nuevamente se crean impuestos temporales que quedarán permanentes.
• Si tomamos en cuenta lo que se espera que paguen por el impuesto al patrimonio, más el pago del 4x1000, más la sobretasa al CREE,  y los convertimos en términos equivalentes al impuesto de renta, ésta pasaría del 34% al 44% en promedio, perdiendo así competitividad internacional. Desde luego, la tarifa efectiva será mayor para empresas con menor rentabilidad o en etapa de implementación.
• ¿De qué sirve racionalizar los parafiscales para que las empresas inviertan y generen más empleo, si por otro lado se restablecen cargas tributarias que castigan a quienes ahorran e invierten generando empleo?
• El nuevo Impuesto a la Riqueza no es sino el mismo impuesto al patrimonio con otro nombre, con lo cual se desconocerían los contratos de estabilidad jurídica que suscribieron muchas empresas y en los que ampararon el inicial impuesto al patrimonio. Este impuesto se causaría cada año, con lo cual podría pensarse que las inversiones nuevas de cada año también se gravaría. Hay que tener entonces cuidado  para que quede claro, que la base gravable sería  la del 2015, y no la de cada año. En el anterior impuesto se causó  en un año y se permitió el pago en 8 cuotas
• No obstante, las tarifas marginales propuestas son más equitativas que las inicialmente anunciadas por el Gobierno.
• Los esfuerzos del Gobierno en materia de racionalización del gasto no son significativos, y la evasión continúa siendo un argumento en cada reforma tributaria.

De acuerdo con la Constitución Política, este proyecto debe tramitarse al tiempo que el del Presupuesto Nacional y por las mismas comisiones que estudian éste, o sea las comisiones Tercera y Cuarta, tanto de Senado como de Cámara.

El proyecto radicado propone lo siguiente:

1. Creación de un nuevo impuesto en reemplazo del impuesto al patrimonio, así:
   • Denominación del tributo: Impuesto a la Riqueza
   • No sería deducible del Impuesto de Renta, ni del CREE, ni compensable con otros impuestos.
   • Sujetos pasivos: personas jurídicas, naturales y sociedades de hecho contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios:
     • Personas naturales, nacionales y extranjeras, que no tengan residencia en el país, sobre la riqueza poseída en el país directamente o a través de establecimientos permanentes.
     • Sociedades y entidades extranjeras, respecto de la riqueza poseída en el país directamente o a través de sucursales o establecimientos permanentes.
     • Personas jurídicas sin ánimo de lucro que captan y colocan recursos financieros, vigiladas por la Superfinanciera.
     • Fondos mutuos de inversión, asociaciones gremiales, fondos de empleados, y cajas de compensación
     • Cooperativas, sus asociaciones, uniones, ligas centrales, y otras previstas en el numeral 4. (Estos tres últimos, por exclusión de los que no son sujetos pasivos)
   
   
   Si se decreta la disolución y liquidación de una sociedad con el fin de evitar ser contribuyente del Impuesto a la Riqueza, responderían solidariamente  los socios o accionistas que intervengan en estos actos.
   • Hecho generador: La posesión de riqueza al 1° de enero de 2015, por valor igual o superior a $1000 millones. El concepto de riqueza sería "equivalente" al total del patrimonio bruto menos las deudas  del contribuyente en esa misma fecha.
   Si hay escisión societaria, se sumarían las riquezas de las sociedades escindidas y beneficiarias a 1° de enero de 2015.
   Si se constituyen sociedades entre la vigencia de la nueva ley y el 1° de enero de 2015, se sumarían las riquezas de los constituyentes y de la sociedad.
   
   • Base Gravable: Sería el valor del patrimonio bruto menos las deudas, y excluyendo:
     • Las primeras 12.200 UVT del valor patrimonial de la casa de habitación de las personas naturales  ($340 millones).
     • El valor patrimonial neto de acciones, cuotas o partes de interés en sociedades nacionales poseídas directamente o a través de fiducia.
     • El valor patrimonial neto de los aportes sociales realizados a cooperativas, uniones, asociaciones mutualistas y demás del numeral 4° del artículo 19 ET.
     • El valor patrimonial neto de inmuebles de empresas públicas de transporte masivo de pasajeros, y de los bancos de tierras de entidades públicas territoriales destinadas a vivienda prioritaria.
   
   
   • Tarifa: sería tarifa marginal, es decir, se aplica el valor asignado al rango y sobre el exceso se aplica la tarifa siguiente, así:
     • <$2000 millones                                       0,20%
     • Entre $2000 y $3000 millones                    0,35%
     • Entre $3000 y $5000 millones                    0,75%
     • >$5000 millones                                       1,50%
   Anotamos  que en el cuadro del proyecto se indica que el primer rango es de >0 y<2000,, lo cual contraría el hecho generador, que habla de gravar patrimonios iguales o superiores a $1.000 millones.
   
   • Causación: Anual, a 1° de enero de 2015, de 2016, de 2017 y de 2018


2. Creación de una Sobretasa al Impuesto sobre la renta para la Equidad -CREE
   • Se causaría por los períodos gravables de 2015, 2016, 2017 y 2018
   • A cargo de los contribuyentes del CREE
   • Tarifa: 3% sobre la base gravable del CREE mayor o igual  a $1000 millones
   • Se pagaría un anticipo del 100% de la sobretasa, en dos cuotas anuales.
   • No tendría destinación específica.


3. Tarifa del CREE
   • A partir de 2016, la tarifa del CREE sería 9%
   • Tendría destinación específica para la educación superior pública y atención a la primera infancia.


4. Creación de un Impuesto Complementario al Impuesto de Riqueza
   • Se denomina de Normalización Tributaria y se contempla como un mecanismo de lucha contra la evasión.
   • Se causaría por los años 2015, 2016 y 2017 
   • Sujetos pasivos: los contribuyentes del Impuesto a la Riqueza y quienes declaren éste en forma voluntaria. 
   • Hecho generador: la posesión de activos omitidos, en Colombia y en el exterior. 
   • Base gravable: el valor patrimonial de los activos omitidos. 
   • Tarifa: 10% por el 2015; 15% por el 2016 y 20% por el 2017 
   • No se aplicaría comparación patrimonial ni se generaría renta líquida por estos activos omitidos. 
   • Su normalización tributaria no implica legalización de activos de origen ilícito. 
   • Se indica que es un impuesto "complementario" del de Riqueza. 


5. Establecimiento de una Declaración anual de activos en el exterior
Para los contribuyentes del Impuesto sobre la Renta que posean activos en el exterior.


6. Sanción penal
   • Habría sanción penal (cárcel de 4 a 9 años) y multa del 20% por omitir dolosamente activos o dar información inexacta sobre éstos, o declarar pasivos inexistentes, por valor igual o superior a 12.966 smmlv ($8.000 millones)
   • El proceso se extinguiría por pago de la obligación.


7. Gravamen a los Movimientos Financieros
   • La tarifa quedaría en 4 por mil hasta el año 2018
   • Comenzaría a reducirse en un punto a partir del 2019, eliminándose a partir de 2022.


8. Otras propuestas:
   • Conformación de una comisión de expertos ad-honorem para que revise el régimen tributario especial aplicable, entre otras, a entidades sin ánimo de lucro con el fin de proponer reformas encaminadas a combatir la evasión y la elusión.
   • Derogación de la norma que permitía la devolución de 2 puntos del IVA por compras con tarjetas de crédito y débito.


9. Financiamiento presupuestal
Se indica que los recaudos que se efectúen entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 2015, por valor de $12,5 billones, se entenderían incorporados al presupuesto de rentas de esa vigencia.

Algunos Comentarios:

1. Sobre el trámite del  proyecto de ley:
   • En primer lugar, es importante destacar que este proyecto de ley se presenta dentro del marco del artículo 347 de la Constitución Política, relativo a los elementos del proyecto de apropiaciones del Presupuesto General de la Nación. Dice esta norma lo siguiente:
   “El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia legal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados.
   El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley relativo a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente".
   A simple vista se entiende, entonces, que el proyecto de creación de nuevas rentas o de modificación de las existentes es únicamente para cubrir el déficit del presupuesto, y por ello lo estudian las mismas comisiones del Congreso que estudian el presupuesto, o sea las 3as y 4as de Senado y Cámara. Si no fuese una ley de financiamiento, la competencia le correspondería únicamente a las comisiones 3as de Senado y Cámara.
   Pero el proyecto presentado cubre 3 años más, ya que, según la Exposición de Motivos, se requiere "mantener las fuentes de ingreso en el mediano plazo".
   Luego, este proyecto podría tener un vicio de inconstitucionalidad al no tramitarse solamente la Ley de financiamiento por un año para balancear el presupuesto del 2015, aun cuando existen distintas opiniones al respecto.
   
   • En segundo lugar, observamos que en la presentación que hizo el Ministro de Hacienda en la Presidencia de la República (rueda de prensa) el día 3 de octubre, dijo que los objetivos del proyecto eran invertir en infraestructura, mantener la confianza de empresas y de hogares, y que no se afectaría ni a la clase media ni a las pymes.
   Sin embargo, tanto en dicha presentación como en la Exposición de Motivos, se dice que los $12,5 billones faltantes y que se recaudarían durante el 2015, se destinarán a incremento del pie de fuerza de militares y policías ($3,5 billones), apoyo a familias campesinas ($3.4 billones), cierre financiamiento sistema de salud ($1,5 billones), Primera  infancia ($1 billón), alimentación escolar ($0,9 billones), becas Icetex ($0,8 billones, madres comunitarias ($0,8 billones), y en último lugar, reparación de víctimas ($0,6 billones).
2. Comentarios Generales: Los impuestos recaudados se han incrementado significativamente, y  la promesa de no subir las tarifas impositivas se vuelve a romper.
   • Debemos recordar que,  en su primera campaña, el Presidente Juan Manuel Santos, dijo: "Le puedo firmar sobre piedra o mármol, si es necesario, que no voy a incrementar las tarifas de los impuestos durante mi Gobierno".
   Al respecto, el actual Ministro de Salud se refirió al tema cuando era columnista de El Espectador y señaló “esta semana el candidato Juan Manuel Santos anunció que no va a subir los impuestos. Su anuncio implica necesariamente una de dos cosas: o bien Santos está diciendo mentiras y sí va a subir los impuestos, o bien está diciendo la verdad y no va a poder cumplir las promesas de su programa. La lógica es simple: o su anuncio es un artificio o su programa es una falacia. Sea lo que sea, la mentira parece ser la única verdad de todo este asunto”.
   La promesa  no se cumplió en el primer periodo; recuérdese que la tarifa de renta pasó del 33% al 34%; que en el plan de desarrollo se elevaron las tarifas del predial; que la tarifa del IVA de los hoteles paso del 10% al 16%,  y así sucesivamente.
   En fecha reciente y antes de las elecciones, el Ministro de Hacienda había declarado que el país no necesitaba más recursos, que estábamos dentro de la Regla y Sostenibilidad Fiscal y que en ese frente estábamos bien, pero una vez entregó el presupuesto, señaló que había un desfinanciamiento en el mismo para el 2015 de $12.5 billones, para lo cual se presentaría otra reforma tributaria. Si no se cumplió en la primera elección, no podría esperarse nada distinto en la segunda.
   
   • Llama ponderosamente la atención que se presente esta modificación de impuestos, pues los recursos tributarios sí han crecido y de qué manera. Si tomamos los ingresos tributarios del 2010, $70.2 billones y los del 2014, 103 billones, vemos que  han crecido 47%, mientras que la inflación, en igual periodo, lo hizo en el 13.3%.  Es decir, la tributación de los colombianos ha crecido significativamente. (Ver gráfica siguiente)
   
   • Los trabajadores y profesionales independientes han visto, recientemente, incrementar también su tributación a través de las nuevas formas de liquidar el impuesto de Renta, como el IMAN y el IMAS, las cuales limitan las deducciones que pueden hacer.
   • El catastro ha crecido ostensiblemente en los últimos años,  hasta el 66%, en ciudades como Medellín, Bogotá, Barranquilla, entre otras. Con lo cual las personas no han mejorado su vivienda o aumentado su riqueza sino que han visto aumentar significativamente el valor predial y, por tanto, el patrimonio.  Por tanto, sí creemos que una buena parte de la clase media resultará gravada.
   • Adicionalmente, el impuesto al patrimonio recaería sobre el ahorro en pensiones voluntarias. Las personas naturales tendrían que sacar de su mismo ahorro los recursos para el pago del impuesto, o endeudarse para pagarle al Estado.
   • Si tomamos en cuenta lo que se espera que paguen por el impuesto al patrimonio, más el pago del 4x1000, más la sobretasa al CREE,  y los convertimos en términos equivalentes al impuesto de renta, ésta pasaría del 34% al 44% en promedio, perdiendo así competitividad internacional. Desde luego, la tarifa efectiva será mayor en la medida en que las utilidades sean menores o que los proyectos estén en etapa de implementación.
   • ¿De qué sirve racionalizar los parafiscales para que las empresas inviertan y generen más empleo, si por otro lado se restablecen cargas tributarias que castigan a quienes ahorran e invierten generando empleo?
   • Poco se hace del lado del gasto, este ha crecido significativamente, y se han creado un sinnúmero de instituciones, tales como: Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema, Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, UNGRD, Unidad Administrativa Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia,  Empresa Nacional de Renovación y Desarrollo Urbano -Virgilio Barco Vargas-,  Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca – AUNAP, Unidad Administrativa Especial, Unidad de Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera'- URF, Agencia Nacional de Infraestructura, entre otras creadas en desarrollo del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011.
   • De estas entidades creadas en el 2011, se ha anunciado la eliminación de algunas, y el Gobierno se ha comprometido a disminuir el gasto en  funcionamiento en $4 billones en 4 años. Igualmente, ha asegurado que por efectos de combatir la evasión con firmeza, recuperará $20 billones en 4 años, promesas que siempre se han hecho cada vez que se presenta una reforma tributaria.
   
   
3. Sobre el nuevo Impuesto a la Riqueza
   • En cuanto al nuevo Impuesto a la Riqueza, este no es sino el mismo impuesto al patrimonio con otro nombre, con lo cual quedarían gravadas aquellas empresas que suscribieron contratos de estabilidad jurídica en los que ampararon el inicial impuesto al patrimonio.
   • Prácticamente se vuelve a las tarifas establecidas en el 2011 cuya máxima era del 6%, mientras que la anunciada hace 15 días iba hasta el 9%.  La diferencia será compensada con impuestos de Renta a través del CREE. Al ser la tarifa marginal es más equitativa pues las escalas iniciales de dicho impuesto tendrán la misma tarifa para todos los contribuyentes.
   • Nuevamente se presenta como un impuesto temporal, dicen que hasta el año 2018, pero ya sabemos lo que son los impuestos temporales en Colombia, y el proyecto es una muestra de ello. Al tener como base gravable el 1° de cada año hasta el 2018 se afectarán las  nuevas inversiones.
     • En el 2002 la tarifa fue de 1.2% (por una sola vez)
     • En el 2003, fue 0.3% por tres años para aquellos que superaban un patrimonio de $3.000 millones.
     • En el 2006 se estableció una tarifa del 1.2% por cuatro años.
     • En el 2009 se duplicó y cuadruplicó la tarifa al 2.4% y 4.8% para patrimonios entre $3.000 y $5.000 millones, y más de $5.000 millones.
     • Y en el 2010 se fijó en una tarifa del 1% para patrimonios entre $1.000 y $2000 millones, 1.4% para $2.000 y $3.000 millones y, adicionalmente, se estableció una sobretasa del 25%.
   
   En efecto, es la sexta vez desde el 2002 que se establece, "de manera temporal", el anti técnico impuesto al patrimonio:
   
   • La causación anual del Impuesto, con una base gravable distinta cada año, afectará las inversiones futuras. Esto podría contrarrestarse un poco dejando como base fija el patrimonio del 2015.


4. Sobretasa al CREE y mantenimiento de la tarifa "temporal"
   • La sobretasa al CREE es un nuevo impuesto que, según el Ministro de Hacienda, solo pagarían 6.000 empresas, sobre el exceso de utilidades superior a $1.000 millones. Adicionalmente, se pagaría anticipadamente, lo cual afectará la caja de las empresas.  
   • Por otro lado, cuando se estableció el CREE con la Ley 1607 de 2012, se fijó una  tarifa  del 8% con destinación específica, para compensar la disminución en la tarifa de renta de las empresas que tuviesen trabajadores devengando hasta 10 smmlv, a quienes se les "exoneró" de pagar las contribuciones a Salud, SENA e ICBF. El Congreso adicionó un punto, "temporalmente", hasta el 2015, también con destinación específica. En ese momento se dudó de la temporalidad de ese punto, lo cual se confirma ahora, con la propuesta de dejarlo permanente, también con destinación específica. No solo se desconoce lo propuesto hace apenas dos años, sino que se contraría la prohibición constitucional de que no habrá rentas nacionales de destinación específica. 
   • Al sumar renta, CREE y sobretasa al CREE, la tarifa nominal del impuesto de renta pasaría del 33% al 37%. 


5. Gravamen a los Movimientos Financieros
   • Cómo se recordará, este impuesto nació en el 2002 para salvar la banca pública, luego para el terremoto de Armenia, y luego para hacer parte de los ingresos corrientes de la nación.
   En varias oportunidades se prometió su reducción e incluso se incluyeron fuentes alternativas para  compensar la reducción. Así, por ejemplo, la Ley 1430 de 2010 estableció su disminución gradual, pero incrementó la tarifa de renta en un punto, a propósito del CREE, incremento que debe ser temporal y ya se anuncia como definitivo; también creó el IMAN con lo cual muchos trabajadores y profesionales independientes vieron incrementada su tributación al no permitirse ninguna deducción, y un nuevo impuesto al patrimonio, también temporal, y ampliado luego por vía de decretos de emergencia económica.
   Hoy nos quedaremos con esas fuentes alternativas y con el 4 x 1000, cuya anunciada reducción fue reversada inicialmente con la Ley 1694 de 2013. Ahora, quedará esa tarifa por 4 años más, y desmontándose, otros 4 años;  es dudoso que realmente se extinga este tributo en los años siguientes.
   
   • Por este concepto se espera recaudar $3.5 billones por año, para un total de $14 billones hasta el 2018.


6. La  carga tributaria de los colombianos continúa incrementándose, así se diga que solo pagan los más ricos, pero éstos son empresas que invierten en el país, y que ven disminuida esa capacidad de inversión por cuenta de las constantes reformas tributarias. Por otro lado, llama la atención el escaso número de contribuyentes que resultarían gravados. Y aún faltan los recursos para la paz y el post conflicto, porque la inversión, por lo menos en el 2015, para reparación a víctimas, es mínima. Obsérvese que es la última en la escala de inversiones proyectadas con los recursos que se espera recaudar.
   Mientras tanto, la deuda externa continúa incrementándose.